Antes do ajuste, o diagnóstico: Heranças condicionam, mas não determinam trajetórias fiscais

Nos dias 12 e 13 de fevereiro foram publicados na Folha de S. Paulo , respectivamente, um artigo do economista Bráulio Borges e uma matéria com declarações do secretário do Tesouro Nacional, Rogério Ceron, a respeito da política fiscal no período anterior a 2023.

Não escrevo estas linhas em defesa de governo algum - passado ou presente. Em política fiscal, o único compromisso relevante deve ser com o diagnóstico correto. Sem diagnóstico não há ajuste sustentável; há apenas alternância de narrativas. O objetivo aqui não é revisitar disputas políticas, mas esclarecer restrições econômicas que continuarão operando independentemente do governo de plantio.

Escrevo porque o debate recentemente voltou a assumir um formato conhecido da história econômica brasileira: cada período precisa ser descrito como especificações virtuosas ou desastrosas. É politicamente compreensível, mas é improdutivo economicamente. O país não precisa de um imposto Fla-Flu, e sim entende sua trajetória.

Metáforas fortes e dados fracos

A discussão reacendeu a partir da afirmação de que o governo anterior teria promovido “uma espécie de estupro das contas públicas”. Metáforas têm utilidade retórica, mas também exigem obrigações analíticas. Uma mudança dessa magnitude deveria aparecer nos indicadores estruturais.

O estudo que realizei com Marcos Lisboa, Marcos Mendes e Samuel Pessoa, publicado neste blog do IBRE (outubro de 2024), estimou a herança fiscal estrutural entre governos:

* Dilma → necessidade de ajuste de 3,5% do PIB;

* Temer → 1,2% do PIB;

* Bolsonaro → 0,7% do PIB.

Há muitas interpretações possíveis para esses números. Há apenas uma impossível: estruturas estruturais crescentes até 2022 . Independentemente das opções políticas, a posição estrutural das contas públicas melhora ao longo do tempo.

Se os dados são aceitos, a metáfora deixa de ser descrição e passa a ser juízo retórico - e a política fiscal não pode depender disso.

O erro recorrente do debate fiscal brasileiro

O artigo de Bráulio Borges organiza a crítica ao período anterior a partir de seis fatores específicos: Bolsa Família, emendas parlamentares, “tese do século”, transferências federativas, BPC e Fundeb. Todos podem ser discutidos isoladamente. Mas o problema não está nos itens, e sim no método.

O debate fiscal brasileiro frequentemente confunde três dimensões distintas:

1. decisões intertemporais do sistema político;

2. choques institucionais acumulados; e

3. escolhas discricionárias de governo.

Sem separar essas camadas, qualquer ocorrência histórica produzirá erros errados. O Fundeb é o melhor exemplo disso.

Fundeb: quando o tempo da política não coincide com o tempo do mandato

O novo Fundeb nasce da PEC 15/2015 e culmina na EC 108/2020. A complementação da União sobe de 10% para 23% após anos de negociações técnicas e políticas.

Durante esse período ocorreram inúmeras rodadas técnicas na Casa Civil e no Congresso tentando calibrar o desenho do programa com base em evidências empíricas e literatura educacional. O objetivo nunca foi impedir a expansão, politicamente inviável, restando mitigar seus custos e melhorar a eficiência.

O ponto relevante para a memória institucional é simples: não foi política de um governo; foi decisão intertemporal do sistema político.

A expansão foi construída ao longo de vários mandatos, aprovada por ampla maioria parlamentar e defendida, em momentos distintos, por atores de todo o espectro político. Atribuir seu impacto fiscal a um único período presidencial equivale a interpretar um fenômeno estrutural a partir de um recorte conjuntural.

O mesmo raciocínio resolve boa parte dos demais pontos: são fenômenos institucionais acumulados, não decisões discricionárias pontuais.

Heranças importam, mas não determinam trajetórias

Na matéria de 13 de fevereiro, o secretário Rogério Ceron reage a críticas de Mansueto Almeida. Independentemente de concordâncias pontuais, sua trajetória profissional não é compatível com leituras negacionistas de dados nem com a ideia de que o período anterior teria sido um “mar de rosas”. O debate relevante, portanto, deve permanecer empírico, não biográfico.

Houve condição inicial adversa? Evidentemente sim. Mas menor que a observada em 2019 e muito inferior à de 2016 - ponto raramente controverso entre economistas, ainda que frequentemente disputado nas narrativas.

Trajetórias fiscais, contudo, são definidas sobretudo pelas decisões tomadas após a posse. Como observou Samuel Pessoa (Folha, 14/02/2026):

“Se, no quadriênio do terceiro mandato de Lula, os gastos com saúde e educação crescessem apenas com a população e o salário mínimo acompanhasse apenas a inflação passada, o gasto público em 2026 seria R$ 210 bilhões menor.”

Em outras palavras, houve um ponto de partida adverso, mas não um determinismo fiscal. A dinâmica recente não decorre apenas da condição herdada, e sim, principalmente, da opção por expandir despesas permanentes indexadas.

O fato estilizado central: o comportamento do gasto

Entre 2019 e 2022:

* crescimento real acumulado da despesa: 5,6%;

* pandemia no período;

* queda da despesa/PIB ao final.

Entre 2023 e 2025:

* crescimento real acumulado da despesa: 15,4%;

* aumento real de R$ 324,5 bilhões, mais de 2,5 vezes em metade do tempo, em comparação ao período 2017-2022.

Uma forma simples de interpretar política fiscal é observar o comportamento do gasto ao longo e após a emergência. Nesse critério, houve consolidação até 2022.

O “ponto cego” do debate: execução orçamentária

O debate fiscal brasileiro costuma se concentrar no resultado primário. A dívida, porém, responde ao fluxo econômico efetivo, isto é, ao que de fato é gasto, pago ou postergado. É nesse contexto que entra o conceito de float de restos a pagar : despesa comprometida, mas adiada para exercícios futuros.

Tecnicamente, o float corresponde ao valor das despesas empenhadas e/ou liquidadas inscritas em restos a pagar que permanecem sem quitação ao longo do exercício seguinte. Não se trata apenas de atraso administrativo: é uma forma de financiamento implícito do gasto público.

A despesa já ocorreu no ponto de vista econômico — o bem foi contratado, entregue ou o serviço prestado —, mas o pagamento é transferido para o futuro. Quando esse mecanismo cresce de forma persistente, o resultado primário medido deixa de reflexão integralmente o esforço fiscal efetivo, e parte do ajuste passa a ocorrer por postergação de pagamentos.

Em termos econômicos, o float funciona como uma dívida de prazo curtíssimo não capturada integralmente pelos indicadores tradicionais. No artigo “É o mercado míope em relação à política fiscal brasileira?” (RBE, 2010), mostramos formalmente que a persistência de um carro flutuante elevado e crescente implica trajetória explosiva da dívida pública.

A série histórica apresentada em artigo nosso publicado no Valor Econômico em 13 de fevereiro deste ano indica uma mudança clara de regime:

| Período | Dinâmica do float |

| --------- | ----------------- |

| 2003-2005 | baixa |

| 2006-2016 | elevado |

| 2017-2022 | queda |

| pós-2023 | nova elevação |

Se o resultado fosse apenas contábil, não haveria reversão. Trata-se, portanto, de alteração no comportamento fiscal.

O float conecta execução orçamentária, execução financeira e trajetória da dívida. Ignorá-lo conduzirá a diagnósticos bastante benignos, e, consequentemente, a juros persistentemente elevados.

Incorporando despesas fora da meta, mecanismos parafiscais e a variação do float , o esforço eficaz de estabilização da dívida aproximada de 4% do PIB – ordem de grandeza incompatível com ajustes marginais.

O enquadramento do debate então se altera: a dívida não cresce por conta da herança recebida nem por causa dos juros; os juros refletem a trajetória esperada da dívida.

Conclusão: primeiro acordo sobre os fatos

A política fiscal brasileira muitas vezes falha não por falta de técnica, mas por falta de acordo sobre fatos estilizados mínimos.

Até 2022 houve melhorias estruturais, imperfeitas, é verdade, porém inequívocas.

Após 2023, observa-se a variação da despesa e a interrupção da execução orçamentária e financeira. Reconhecer isso não encerra o debate. Ele apenas o torna possível.

Sem essa pacificação, continuaremos discutindo as preocupações. Com ela, podemos discutir soluções, requisitos específicos no controle estrutural do gasto obrigatório.

Para além da interpretação histórica, a implicação prática é direta: sem redução do crescimento real da despesa e da dinâmica do float , a convergência da dívida exigirá juros estruturalmente elevados por período prolongado.

O debate fiscal relevante deixa de ser retrospectivo e passa a ser condicional: quais medidas serão capazes de alterar a trajetória esperada da despesa nos próximos anos?

A política econômica começa justamente quando termina a disputa sobre o passado.